كيفَ يُمكنُ للبنان أن يُحَرِّرَ ثروتَه الهيدروكربونية ويَستَفيدَ منها

يمكنُ أن تكونَ الصفقةُ البحرية الجديدة التي وقّعها لبنان أخيرًا مع إسرائيل بمثابة شريانِ حياةٍ اقتصادي للبلاد – إذا تمكّنت الحكومة في بيروت من العمل معًا بعيدًا من الفساد والمحسوبية.

خلدون أبو عاصي، لمياء مبَيِّض، وديبورا لي ترينت*

في 27 تشرين الأول (أكتوبر) 2022، وقّعت إسرائيل ولبنان اتفاقيةً لترسيمِ حدودٍ بحرية دائمة بينهما في شرق البحر الأبيض المتوسط. كان البلدان في حالة حرب من الناحية التقنية منذ العام 1948، وكانت الصفقة نتيجةً لأكثر من 12 عامًا من المفاوضات، قادها أخيرًا الديبلوماسي الأميركي آموس هوشستين وفريقه في وزارة الخارجية الأميركية.

أشادت غالبية الحكومات في جميع أنحاء العالم بالاتفاقية. أشار الرئيس الأميركي جو بايدن إلى أن “الطاقة –خصوصًا في شرق البحر الأبيض المتوسط– لا ينبغي أن تكون سببًا للصراع بل أداة للتعاون والاستقرار والأمن والازدهار”. كما أشاد الرئيس الفرنسي إيمانويل ماكرون بالاتفاق ووصفه بأنه “خطوةٌ مهمّة نحو مزيدٍ من السلام لإسرائيل ولبنان وجميع دول وشعوب المنطقة”، وقال إنه “سيُساهم أيضًا في ازدهار البلدين”.

لقد اتّخذَ العديد من البلدان في شرق البحر المتوسط الغنية بالغاز -مثل مصر وقبرص- خطواتٍ لاستكشاف احتياطاتها البحرية في السنوات الأخيرة. بدأت إسرائيل استخراج النفط والغاز الطبيعي التجاري منذ سنوات عدة، واستكشف لبنان هذا الاحتمال منذ العام 2021. لكن القيام بذلك بدون ترسيم حدودٍ بحرية مُتّفَق عليها كان محفوفًا بالمخاطر لكلا البلدين – والمستثمرين المُحتَمَلين.

وضعت إسرائيل خطة تطوير للتنقيب عن الغاز في العام 2017، ووقّعت اتفاقية لتصدير الغاز مع مصر والاتحاد الأوروبي في العام 2022. ويجري بالفعل الاستخراج والإنتاج قبالة الساحل الإسرائيلي، ومن المتوقَّع أن تصلَ المبيعات إلى أقصى طاقتها هذا الصيف. ومع ذلك، فإن لبنان يتخلّف عن الركب – على الرُغمِ من أنه بحاجة ماسة إلى الإغاثة الاقتصادية والمالية التي يُمكِنُ أن يجلبها قطاع النفط والغاز. في كانون الثاني (يناير)، وقّعت الحكومة في بيروت إتفاقيةً مع شركة “توتال إينرجي” الفرنسية و”إيني”  الإيطالية و “قطر للطاقة” لبدء التنقيب في وقت لاحق من هذا العام. ومع ذلك، يتوقّع بعض الخبراء جدولًا زمنيًا من خمس إلى ست سنوات قبل أن يتمكّنَ لبنان من إنتاج النفط والغاز إذا تم العثور على مكامن وآبار قابلة للإنتاج تجاريًا. كما أن الحدود البحرية للبنان مع قبرص وسوريا لم يتم ترسيمها بشكلٍ واضح حتى الآن، ما يترك الاحتياطات المُحتَملَة الأخرى غير قابلة للاستخراج.

وفقًا لبيان البنك الدولي الصادر في كانون الثاني (يناير) 2022، تُعَدُّ الأزمة الاقتصادية المستمرّة في لبنان واحدة من أخطر ثلاث أزمات تحدث في أي مكان منذ منتصف القرن التاسع عشر. بعد 25 عامًا من اعتباره اقتصادًا ينتمي إلى الشريحة العليا من البلدان المتوسّطة الدخل، تراجع لبنان في العام الفائت إلى مصاف الدول ذات الدخل المتوسط الأدنى. اليوم، تبلغ البطالة فيه ما يقرب من 30 في المئة، والتضخّم المُكَوَّن من ثلاثة أرقام يعني أن 74 في المئة على الأقل من اللبنانيين يعيشون على أقل من 14 دولارًا في اليوم. وأفادت وكالة رويترز أن الليرة اللبنانية فقدت حوالي 97 في المئة من قيمتها منذ العام 2019. ووصلت خدمة الخدمات العامة والبنية التحتية إلى نقطة الانهيار، وانعكسَ مسارُ عقودٍ من المكاسب في التنمية البشرية، وانهارت المؤسسات العامة تقريبًا.

كلُّ هذا يحدث على خلفية الاضطرابات السياسية. لقد فشلَ لبنان في تشكيل حكومة بعد الانتخابات البرلمانية في أيار (مايو) 2022، والتي أسفرت عن برلمانٍ مُعَلَّق بدون أغلبية واضحة. تفاقَمَ الوضعُ عندما انتهت ولاية الرئيس آنذاك ميشال عون في 31 تشرين الأول (أكتوبر) من العام الماضي. لم يتمكن مجلس النواب منذ ذلك الحين من الاتفاق على خليفة، وتَحكُمُ البلاد حاليًا حكومةٌ انتقالية تتمتع بشرعية وسلطة محدودة للغاية.

يمكن أن تُصبِحَ احتياطات النفط والغاز البحرية في لبنان في نهاية المطاف شريان حياة اقتصاديًا للبلد المُحاصَر. لكن إنشاءَ أسُسٍ فعّالة للاستكشاف والاستخراج في المستقبل قد يكون صعبًا في بيئة بيروت المُنقَسِمة سياسيًا. نتوقع أن يواجه لبنان ثلاثة تحديات مؤسّسية للوصول إلى ثروته من الموارد. إذا أمكن التغلب عليها، فقد تتمكن الدولة أخيرًا من إطلاق العنان لإمكاناتها لخدمة شعبها.

أوّلًا، يتمتّع لبنان بسجلٍ كبير من الفساد المنهجي والواسع النطاق والمحسوبية السياسية، ما قد يمنع البلاد من التمتّع بمكاسب مُحتمَلة من عائدات النفط والغاز. تحتل بيروت المرتبة 150 من أصل 180 دولة (مُرتَبِطة بست دول أخرى) على مؤشر مدركات الفساد لمنظمة الشفافية الدولية، وتحصل على علامات إدارة ضعيفة من البنك الدولي. يعود جُزءٌ كبير من هذا إلى النظام السياسي الطائفي في لبنان، حيث يتم تقاسم السلطة بشكلٍ ضعيف بين مختلف الطوائف الدينية. غالبًا ما تتحكّم شبكات المحسوبية الطائفية في التعيينات البيروقراطية، بما في ذلك في وكالات الرقابة وهيئة إدارة البترول اللبنانية، وهي مؤسسة عامة أنشأتها الحكومة في العام 2012 لتخطيط قطاع النفط البحري في البلاد والإشراف عليه وإدارته.

الشفافية والقدرة على التنبؤ والوصول إلى المعلومات الحكومية هي المفتاح لجذب الاستثمار الأجنبي وتحقيق الاستقرار في بيئة الأعمال اللبنانية. إذا كان الماضي هو المثال، عندها يمكن لأولئك الموجودين في السلطة أن يصادروا الاستثمارات الأجنبية وكذلك أرباح النفط والغاز في لبنان لتحقيق مكاسب خاصة أو سياسية، ما يُقلّل من فوائدها للشعب اللبناني. يخلق تضارب المصالح غير المُعلَن عنه بين المسؤولين الحكوميين والمتعاقدين الحكوميين مخاوف من أن السياسيين يمكن أن يتدخّلوا في عملية الترخيص – على سبيل المثال، من خلال تفضيل مقاول على آخر أو إنشاء شركات ظل.

لحسن الحظ، اتّخَذَ لبنان بعض الخطوات في السنوات الأخيرة لزيادة الشفافية والمُساءلة وكذلك للحدّ من الفساد وسوء الإدارة في الحكومة. وتشمل هذه إصدار قانون الحق في الوصول إلى المعلومات لعام 2017، والذي أعطى المواطنين الحقّ في استرداد السجلات الحكومية وغيرها من المعلومات، وقانون المشتريات العامة لعام 2021، الذي يفي بمعايير الأمم المتحدة لمكافحة الاحتيال والفساد وإساءة الاستخدام؛ تقليل الهدر؛ وزيادة الشفافية في القطاع العام. كما تمّ تشكيل لجنة وطنية مستقلة ماليًا وإداريًا لمكافحة الفساد من قبل الحكومة في العام 2022 للتركيز على التحقيق في انتهاكات الموظفين العموميين للقوانين القائمة، مثل الحق في الوصول إلى المعلومات، وحماية المبلغين عن المخالفات، والإثراء غير المشروع. ولم يتّضح بعد مدى فعالية هذه الإجراءات.

في العام 2018، أصدرت الحكومة قانون تعزيز الشفافية في قطاع البترول. ومنذ ذلك الحين، وضعت هيئة إدارة قطاع البترول آليات للإعلان عن جميع جوانب عملية التنقيب عن النفط والغاز واستخراجهما والكشف عنها؛ من المفترض أن يسجل السجل البترولي المتاح للجمهور التابع لهيئة إدارة قطاع البترول تعزيز الشفافية في قطاع البترول، على سبيل المثال، التراخيص عند منحها. يمكن تحديث كلٍّ من القانون وهيئة إدارة قطاع البترول لتأكيد الشفافية في قطاع البترول وتعزيزه لضمان مزيد من الشفافية والاستقلالية.

حتى لو استطاع لبنان توليد ثروة من الموارد، عليه أن يقرر كيفية الحفاظ عليها للأجيال المقبلة. وهذا يمثل التحدّي الثاني الكبير للبنان. يتطلّب قانون الموارد البترولية البحرية لعام 2010 من بيروت إنشاء صندوق ثروة سيادي. حاليًا، تدرس لجنة برلمانية أربعة مخططات على الأقل لكيفية القيام بذلك. تختلف المقترحات –من مختلف الأحزاب السياسية– في الإعداد والهيكل والسلطة التقديرية والسيطرة على الصندوق السيادي المحتمل.

وفقًا للمُحلّل أندرو باور، يمكن أن تصبح الصناديق السيادية “مصادر رعاية أو فساد” – ما يجعلها مسعى محفوفًا بالمخاطر في لبنان. قد تكون هناك خلافات سياسية وصفقات سرية حول كيفية قيام السلطات الحكومية بالإشراف على إدارة الأموال، وتعيين مجلس إدارة لإدارة الصندوق سيكون بطبيعته غارقًا في التوتر الطائفي. بالنظر إلى الأزمة الاقتصادية في لبنان، هناك قلق آخر يتمثل في أن المسؤولين قد يُعيدون توجيه عائدات النفط والغاز المحتملة نحو تمويل النفقات الحكومية وخفض الدين العام بدلًا من الاستثمار في أمن ورخاء الأجيال المقبلة. عندما فعل البنك المركزي اللبناني ذلك في الماضي، كانت النتيجة فشلًا ذريعًا – استنزاف احتياطات النقد الأجنبي وزيادة إنخفاض قيمة الليرة اللبنانية.

تُقدم ما تُسمّى بمبادئ سانتياغو، التي أنشأتها مجموعة العمل الدولية لصناديق الثروة السيادية، توصيات مُفصّلة للحوكمة الرشيدة للصناديق السيادية، بما في ذلك الشفافية والمساءلة وممارسات الاستثمار الحكيمة والحوار المفتوح. لم يوقع لبنان على هذه المبادئ في العام 2008، لكن عليه التفكير في التوقيع عليها واتباعها في المستقبل. يمكن للبلاد أيضًا أن تفكر في اتباع نهج جذري مشابه لنهج ولاية ألاسكا الأميركية، والذي يمنح كل مواطن في ألاسكا تحويلًا مباشرًا لرأس المال من عائدات الغاز كاستردادٍ ضريبي. أو يمكن لبيروت أن تحذو حذو “إدارة الاستثمار في بنك نورجِس” (Norges Bank Investment Management) في النروج، التي تستثمر عائدات النفط والغاز في سندات وأسهم آمنة –رُغمَ أنها تخضع لقوى السوق– تساعد في تجنب الفساد وتضارب المصالح.

أخيرًا، حتى مع وجود جميع الهياكل الصحيحة لإدارة الثروة النفطية، تُظهر أحدث البيانات المتاحة أن لبنان سيُثقَلُ بضعف قدرة الحكومة المتزايدة. أدت التخفيضات في الموازنة العامة وتآكل الأجور بسبب التضخم المفرط إلى استنزاف الإدارة العامة الضعيفة أصلًا، ما أدى إلى نزوح جماعي من الخدمة المدنية وتغيب عن العمل فيها، الأمر الذي أدى إلى نزوح الأدمغة الناجم عن الهجرة.

تبلغ نسبة الشواغر في القطاع العام في لبنان 72 في المئة. وفقًا لآحدث تقييمٍ حكومي حول تأثير الأزمات المالية على القدرات المؤسسية، تم إيقاف خط خدمة واحد على الأقل في 52.6٪ من الهيئات العامة التي شملها الاستطلاع اعتبارًا من كانون الأول (ديسمبر) 2021؛ وأكد 40 في المئة فقط من هذه الوكالات أن لديها القدرة على الحفاظ على توفير الخدمات بعد العام 2022. ويؤكد تقرير البنك الدولي لعام 2021 أن هذه الظروف قد “تؤدي إلى كارثة في رأس المال البشري، والتي سيكون التعافي منها صعبًا للغاية”.

منذ العام 2019، غادر قطاع النفط العديد من الموظفين العموميين الذين درّبتهم هيئة إدارة قطاع البترول لتنظيم عملية التنقيب عن الغاز وإنتاجه. والأهم من ذلك، أن فترة مجلس إدارة هيئة إدارة قطاع البترول قد انتهت في العام 2018 – ومنذ ذلك الحين فقدت الوكالة غالبية موظفيها، بما في ذلك اثنين من الأعضاء الستة في مجلس إدارتها. فشلت الحكومة في تعيين هيئة إدارية جديدة بسبب الخلافات السياسية. يعتبر الأعضاء الأربعة الباقون في الهيئة مُنتهية صلاحيتهم من مقدمي الرعاية. مع مثل هذا النزوح الجماعي، لم يتبقَّ سوى عدد قليل من الأشخاص في القطاع العام لمراقبة الاستكشاف والتحكّم فيه بمسؤولية وقانونية.

النبأ السار هو أن لبنان ليس وحده الذي يجهد لتكديس ثروة نفطية جديدة. يجب أن تكون اتفاقية هوشستين البحرية بدايةً لجهود ديبلوماسية مكثفة لإعادة تجهيز المؤسسات العامة اللبنانية ووضع البلاد على طريق الخروج من الفقر. يمكن لإدارة جو بايدن والحكومات الأجنبية الأخرى المساعدة من خلال الضغط على لبنان من أجل الشفافية والقدرة على التنبؤ والمساءلة في تطوير قطاع النفط والغاز والسعي إلى تسخير عائداته. يمكن لواشنطن أيضًا أن تدفع بيروت لتنفيذ أجندة إصلاح وافق عليها صندوق النقد الدولي بالإضافة إلى زيادة رأس المال البشري والمالي من خلال المساعدة الإنمائية الرسمية، وسندات المغتربين، والشراكات المُموَّلة من الديبلوماسية العامة بين الجامعات الأميركية واللبنانية والوكالات الحكومية والمنظمات غير الربحية، وشركات القطاع الخاص.

لبنان على مفترق طرق. إن القرارات المتعلقة بكيفية تقدم الدولة في قطاع النفط والغاز المزدهر هي قرارات سياسية بطبيعتها، لكنها لا يمكن أن تتخذ شكل صفقة سياسية فاسدة أخرى بين أصحاب النفوذ الحاليين في البلاد. ومع ذلك، مع الشفافية المناسبة، والشمول، والإشراف، فإن بيروت لديها فرصة لبناء دولة قابلة للحياة في المستقبل.

• خلدون أبو عاصي هو أستاذ في كلية الشؤون العامة في الجامعة الأميركية في بيروت. يمكن متابعته عبر تويتر على: @abouassi. ولمياء مبَيِّض هي نائبة رئيس لجنة خبراء الإدارة العامة التابعة للأمم المتحدة. تدرس الإدارة العامة في جامعة القديس يوسف في بيروت. يُمكن متابعتها عبر تويتر على: @LamiaMoubayed. وديبورا لي ترينت هي مستشارة مستقلة وعضو في فرقة العمل الأميركية الخاصة بلبنان. حاصلة على درجة الدكتوراه في السياسة العامة والإدارة العامة. يمكن متابعتها عبر تويتر على: @dlt4pd
• يَصدُرُ هذا المقال بالعربية في “أسواق العرب” توازيًا مع صدوره بالانكليزية في “فورين بوليسي” الأميركية.